¿Puede una entidad pública decidir, por simple resolución interna, qué dependencia juzga disciplinariamente a sus propios servidores? El Consejo de Estado respondió, en una primera mirada, que no: la competencia disciplinaria la fija la ley, no la conveniencia administrativa.
En un auto del 16 de septiembre de 2026, la Sección Segunda, Subsección A, suspendió provisionalmente los apartes de la Resolución Organizacional OGZ-0797 de 2022 que entregaban el juzgamiento disciplinario en primera instancia al director de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República. Para el despacho, esa oficina no tiene atribuida legalmente la función de juzgar a los servidores de la entidad.
La decisión importa más allá de la Contraloría. Aclara cómo debe cumplirse la separación entre instrucción y juzgamiento que impuso la reforma al Código General Disciplinario, y recuerda que esa separación no autoriza a repartir la potestad sancionatoria entre cualquier dependencia.
Contexto: qué dispuso la Resolución OGZ-0797 de 2022
La Ley 2094 de 2021 modificó el Código General Disciplinario (Ley 1952 de 2019) y exigió que quien investiga no sea el mismo que juzga. Para cumplir ese mandato, el contralor general expidió la Resolución Organizacional OGZ-0797 del 2 de febrero de 2022, que distribuyó las funciones así:
- Instrucción: a cargo de la Oficina de Control Disciplinario.
- Juzgamiento en primera instancia: a cargo del director de la Oficina Jurídica, con apoyo del Grupo de Sustanciación y Trámites Especiales.
El artículo quinto de la resolución detallaba las actuaciones de la Oficina Jurídica en el juicio: impulsar el procedimiento, practicar pruebas en descargos, proferir el fallo de primera instancia y resolver los recursos de su competencia. Además, el artículo noveno ordenaba remitirle de inmediato los procesos que ya tuvieran pliego de cargos o citación a audiencia notificados.
Una ciudadana demandó la nulidad parcial del acto y pidió, como medida cautelar, suspender esos apartes. Alegó que la Oficina Jurídica carece de competencia disciplinaria y que la asignación viola el debido proceso y la garantía del juez natural.
Lo que defendió la Contraloría
La entidad pidió negar la medida con varios argumentos:
- La separación entre instrucción y juzgamiento desarrolla el debido proceso (art. 12 del CGD).
- La Directiva 013 de 2021 de la Procuraduría orientaba a que cada etapa la asumieran dependencias distintas, como criterio interpretativo.
- El contralor tiene facultades de dirección y organización (art. 35, num. 4, Decreto-Ley 267 de 2000) y puede crear grupos internos de trabajo (art. 4, Decreto 271 de 2000).
- La Oficina Jurídica es del nivel directivo y la dirige un abogado.
- No hay violación del juez natural, porque la autoridad se fijó de forma general, previa y permanente.
- Suspender la resolución generaría incertidumbre y riesgos de nulidad, vencimiento de términos y prescripción.
El problema jurídico
El despacho debía establecer, de forma preliminar, si asignar el juzgamiento disciplinario a la Oficina Jurídica desconoce la competencia legal de la Oficina de Control Disciplinario, o si era una distribución válida para cumplir la separación funcional exigida por el artículo 12 de la Ley 1952 de 2019.
El estándar de la medida cautelar
Antes del caso concreto, el auto recordó el alcance de la suspensión provisional en el medio de control de nulidad (arts. 229, 230 y 231 del CPACA). El requisito central es que la violación surja del análisis del acto demandado frente a las normas superiores invocadas.
Según el despacho, no se exige una contradicción evidente a simple vista, pero tampoco un examen equivalente al de la sentencia. Y, por mandato legal, la decisión cautelar no implica prejuzgamiento.
La tesis del Consejo de Estado: separar etapas no es repartir competencias
El núcleo de la decisión se resume en una idea: la competencia disciplinaria es un elemento del debido proceso y debe ser previa y expresa.
1. El artículo 12 del CGD contiene dos exigencias, no una
El despacho leyó el artículo 12 de la Ley 1952 de 2019 (modificado por el art. 3 de la Ley 2094 de 2021) como una norma con dos exigencias concurrentes:
- Separación personal y funcional entre quien instruye y quien juzga.
- Competencia de ambos funcionarios para actuar en la etapa que les corresponde.
Por eso, el deber de separar funciones no autoriza, por sí solo, a entregar el juzgamiento a cualquier servidor o dependencia de la entidad.
2. La separación exige funcionarios distintos, no oficinas distintas
Este es, quizá, el punto más útil del auto. Preliminarmente, el despacho consideró que el artículo 12 no exige que cada etapa la adelante una dependencia diferente. Basta con que instructor y juzgador sean funcionarios distintos, independientes, imparciales, autónomos y competentes.
En consecuencia, la reforma no obligaba a sacar el juzgamiento de la Oficina de Control Disciplinario. La distribución debe hacerse dentro de las competencias legales de la dependencia encargada del control disciplinario interno (arts. 93 y 94 del CGD).
3. El Decreto-Ley 267 de 2000 no le da esa función a la Oficina Jurídica
El auto comparó las funciones de ambas oficinas en la estructura legal de la Contraloría:
| Dependencia | Fuente | Funciones legales (síntesis) | ¿Juzgamiento disciplinario? |
| Oficina de Control Disciplinario | Art. 45, Decreto-Ley 267 de 2000 | Políticas disciplinarias, indagaciones e investigaciones, vigilancia de la conducta de los servidores, actuaciones disciplinarias | Sí, dentro del régimen disciplinario de la entidad |
| Oficina Jurídica | Art. 43, Decreto-Ley 267 de 2000 | Asesoría, consulta, coordinación jurídica y representación judicial | No le está atribuido |
Que ambas oficinas estén en el nivel superior de dirección (art. 11 del mismo decreto) no significa que compartan funciones. Cada una recibió competencias propias, y las de Control Disciplinario son más específicas en esta materia.
4. Una resolución no puede modificar una norma con fuerza de ley
Las facultades generales del contralor para dirigir y organizar la entidad permiten coordinar dependencias y crear grupos de trabajo. Pero, según el despacho, no autorizan a trasladar mediante resolución funciones que el Decreto-Ley 267 de 2000 asignó a otra oficina.
5. Ser abogado y directivo no suple la falta de competencia
Tampoco pesó que el director de la Oficina Jurídica sea abogado, pertenezca al nivel directivo y cuente con un grupo especializado. Las calidades profesionales o jerárquicas no reemplazan la habilitación legal para ejercer la potestad disciplinaria.
Qué suspendió exactamente el auto
El Consejo de Estado suspendió provisionalmente, y solo en estos apartes, la Resolución OGZ-0797 de 2022:
- Los artículos cuarto y quinto, en cuanto asignan el juzgamiento disciplinario de primera instancia al director de la Oficina Jurídica.
- El numeral 3 del artículo octavo, en la expresión «por el Director de la Oficina Jurídica».
- El inciso primero del artículo noveno, que ordenaba remitir a esa oficina los procesos con pliego de cargos o citación a audiencia notificados.
Las demás disposiciones de la resolución siguen vigentes.
Implicaciones prácticas
Para la Contraloría. Debe mantener la separación entre instrucción y juzgamiento, pero con funcionarios competentes. El auto dejó en cabeza de la entidad adoptar oportunamente las medidas administrativas para dar continuidad a las actuaciones. No ordenó expresamente un esquema concreto de reasignación.
Sobre los riesgos alegados. El despacho rechazó que el temor a nulidades, vencimiento de términos o prescripción justifique mantener los procesos ante un funcionario de quien se advierte, preliminarmente, falta de competencia.
Para los disciplinados y sus defensores. Quienes enfrentan un juicio disciplinario en la Contraloría deben revisar ante qué autoridad cursa su actuación. El auto no se pronunció sobre la validez de los fallos ya proferidos por la Oficina Jurídica; ese análisis dependerá de cada expediente y de lo que se decida en la sentencia.
Para otras entidades. El razonamiento ofrece un criterio general: la separación funcional del artículo 12 del CGD debe implementarse respetando la competencia legal del control disciplinario interno. Conviene revisar los actos internos que repartieron el juzgamiento entre oficinas sin respaldo normativo.
Importante: se trata de una medida cautelar. El despacho advirtió que la decisión no implica prejuzgamiento; la legalidad definitiva del acto se resolverá en la sentencia.
Preguntas frecuentes
¿Quién debe adelantar el juzgamiento disciplinario en la Contraloría General de la República?
Según el análisis preliminar del Consejo de Estado, la competencia disciplinaria interna de la Contraloría corresponde a la Oficina de Control Disciplinario, conforme al artículo 45 del Decreto-Ley 267 de 2000. La Oficina Jurídica, por su parte, tiene funciones de asesoría, consulta y representación judicial, pero no de juzgamiento disciplinario.
¿La separación entre instrucción y juzgamiento exige dependencias distintas?
No necesariamente. En este auto, el Consejo de Estado consideró preliminarmente que el artículo 12 del Código General Disciplinario exige funcionarios diferentes, independientes, imparciales, autónomos y competentes, pero no que cada etapa la adelante una oficina distinta. La separación puede darse dentro de la dependencia de control disciplinario interno.
¿Puede una entidad asignar funciones disciplinarias mediante una resolución interna?
Una resolución puede organizar el trabajo y crear grupos internos, pero no modificar la distribución de competencias fijada por una norma con fuerza de ley. En el caso de la Contraloría, el despacho concluyó preliminarmente que las facultades de organización del contralor no alcanzaban para trasladar el juzgamiento a la Oficina Jurídica.
¿Qué pasa con los procesos disciplinarios que estaban en etapa de juzgamiento?
El auto ordenó a la Contraloría adoptar oportunamente las medidas administrativas para garantizar la continuidad de las actuaciones con respeto de las normas superiores. No fijó un procedimiento específico ni se pronunció sobre los fallos ya emitidos, por lo que cada caso debe revisarse de forma individual.
¿La suspensión provisional significa que la resolución es ilegal?
No de forma definitiva. La suspensión provisional es una medida cautelar basada en un análisis preliminar y, por disposición del CPACA, no implica prejuzgamiento. La nulidad solo se declarará, si procede, en la sentencia que ponga fin al proceso.
Conclusión
El Consejo de Estado trazó una línea clara: separar la instrucción del juzgamiento es una garantía del debido proceso, pero no una licencia para entregar la potestad disciplinaria a cualquier dependencia. La competencia debe estar previamente atribuida por la ley.
Para los servidores y exservidores de la Contraloría, la decisión abre un escenario que exige revisar con cuidado cada actuación en curso. Para las demás entidades, es una advertencia sobre cómo implementar la reforma de la Ley 2094 de 2021 sin sacrificar el juez natural disciplinario.
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Contenido editorial: Este artículo contiene un análisis jurídico e informativo elaborado a partir de providencias judiciales y fuentes oficiales. No corresponde a una reproducción textual de la sentencia ni constituye asesoría legal.
Fuente oficial consultada: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Auto del 16 de septiembre de 2026, radicación 11001-03-25-000-2026-00289-00 (1163-2026). C. P. Jorge Iván Duque Gutiérrez.
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